El ejercicio de la abogacía confirma la importancia que tiene la discusión probatoria en toda actuación tendiente a la aplicación del derecho. Esto es bien sabido por cualquier jurista desde hace muchos años (y, en realidad, al afirmarlo sostengo tan solo algo bastante trivial). Un viejo adagio lo confirma: «tanto vale no tener un derecho, como tenerlo y no poder probarlo». En la práctica forense de Guatemala, las cuestiones probatorias ocupan un lugar relevante dentro de los procesos judiciales y, por esta razón, los códigos y las leyes de carácter adjetivo contienen disposiciones que se ocupan ampliamente de la dinámica probatoria del proceso. Sin embargo, cuando se trata de la prueba dentro de los procedimientos administrativos, la oscuridad parece ser la característica que impera en Guatemala (y no solamente por falta de una regulación adecuada en la Ley de lo contencioso administrativo o en las leyes administrativas especiales, sino porque, en general, los propios operadores jurídicos parecen desconocer, en un grado considerable, esta materia).

En este artículo me ocuparé de esclarecer algunos puntos (que son, a mi criterio, los más importantes) en lo que respecta a cinco cuestiones fundamentales acerca la prueba dentro del procedimiento administrativo: a) ¿qué es lo que se prueba en un procedimiento administrativo?; b) ¿a cargo de quién está hacerlo?; c) ¿qué medios probatorios podemos aportar los interesados?; d) ¿bajo qué parámetros se rige su diligenciamiento?; y e) ¿de qué manera deben ser valorados estos medios de prueba por las autoridades administrativas?

Para responder a estas interrogantes analizaré las disposiciones contenidas en los materiales jurídicos relevantes (tanto de carácter legislativo como reglamentario y de origen jurisprudencial), así como propondré algunos ejemplos prácticos que puedan ilustrar las aseveraciones que sostengo. El procedimiento administrativo, en forma general, aparece regulado en Guatemala dentro de la Ley de lo contencioso administrativo, por lo que el punto de partida del análisis que propongo será el texto de las disposiciones de este cuerpo legal. Se citará, en materias concretas, el texto de leyes administrativas especiales que tengan aplicabilidad en el asunto que se discute. Finalmente, las normas de origen jurisprudencial que se citarán en el artículo provienen tanto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos como de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala.

1.1 Objeto de la prueba

La primera de las preguntas nos lleva a analizar la cuestión del thema probandum: es decir, los hechos que deben ser materia de prueba en un procedimiento administrativo. Es evidente que no cualquier hecho será de interés para ser probado, sino solamente los que son jurídicamente relevantes para la actuación administrativa.

En este punto resultan esclarecedoras las palabras de Muñoz Machado:

«Todas las competencias administrativas son encomendadas a los diferentes órganos de las Administraciones públicas para ser ejercidas en presencia de los supuestos de hecho previstos en las normas atributivas de las mismas. La constatación de la presencia de los hechos es una responsabilidad indeclinable del órgano que adopta la decisión.» (1)

El procedimiento administrativo está dirigido hacia la producción (además de ser un presupuesto que condiciona la validez) de un acto administrativo final (que estará contenido en la resolución de fondo que emita Administración a tenor del artículo 4 de la Ley de lo contencioso administrativo). Por ende, la discusión probatoria dentro del procedimiento administrativo se ceñirá a determinar si concurren los hechos que aparecen en el antecedente (o supuesto de hecho) de una norma que habilita a la Administración Pública para ejercer una determinada competencia. De no quedar plenamente probada la concurrencia de tales hechos en el expediente administrativo, la autoridad administrativa no puede proceder a realizar la consecuencia jurídica prevista en el consecuente de la norma: al menos, no sin proceder de manera arbitraria.

Los principios constitucionales de interdicción de la arbitrariedad y sujeción a la legalidad (artículo 154 de la Constitución Política de la República de Guatemala) impedirían el ejercicio de una competencia administrativa, sin que exista habilitación jurídica para hacerlo. Esto comprendería, naturalmente, también el caso en que, aun existiendo una norma que prevea el ejercicio de tal competencia, la autoridad no hubiere constatado con la seriedad suficiente, la situación fáctica en la que se pretende ejercerla.

En todo caso, hasta acá no se ha dicho mucho acerca de las dificultades que supone el thema probandum de un procedimiento administrativo. Solamente se ha dejado en claro que un abogado, en primer lugar, tendría que estudiar la norma que pretende aplicarse en la resolución de fondo del procedimiento administrativo, a efecto de determinar si en el caso concreto se cumplen las condiciones de aplicabilidad contenidas en el antecedente de la norma (que son las que, en definitiva, hacen viable la aplicación del consecuente). En principio, resultaría ocioso divagar analizando la posibilidad de que queden demostrados otros hechos que no sean los de la norma cuya aplicación se pretende dentro del procedimiento administrativo. Es evidente que puede resultar relevante demostrar circunstancias fácticas previstas en otras normas (por ejemplo, las contenidas en normas que contemplan eximentes de responsabilidad administrativa, en el caso de procedimientos sancionadores). Sin embargo, inicialmente, la discusión probatoria está circunscrita a la concurrencia, o no, de la hipótesis normativa que se contempla en la norma habilitante de la competencia.

A manera de ejemplo: en un procedimiento en el que la Administración Municipal (Juzgado de Asuntos Municipales) pretenda imponer una sanción al administrado que ha instalado publicidad en el Centro Histórico de Quetzaltenango sin autorización municipal para hacerlo (al amparo del artículo 50 del Reglamento del Centro Histórico del municipio de Quetzaltenango), deberá constatar lo siguiente: i) que se haya colocado rótulo o anuncio; ii) que el rótulo o anuncio tenga finalidad comercial; iii) que haya sido colocado dentro del área definida como Centro Histórico de Quetzaltenango; iv) que el sujeto que lo haya colocado carezca de autorización municipal para hacerlo. Solamente si se logran acreditar correctamente todos estos extremos, estará justificado aplicar el consecuente de la norma: es decir, sancionar con una multa según los parámetros previstos en el precitado reglamento.

Ahora bien, a partir de acá quisiera ocuparme de algunos aspectos problemáticos en lo que respecta al objeto de la prueba en el procedimiento administrativo. En primer lugar, realizaré algunas consideraciones en torno al hecho de que, en la gran mayoría de procedimientos administrativos, las autoridades a cargo de resolver el expediente no informan a los administrados (muchos de ellos, sin patrocinio letrado) acerca de los hechos relevantes dentro del procedimiento. Lo cual, sin duda, incide en la dificultad que representará para el interesado conocer el objeto en torno al cual se debería aportar prueba en su defensa. En segundo lugar, considerar la forma en que, la propia naturaleza del lenguaje en que aparecen redactadas las normas administrativas, puede dar lugar a problemas de interpretación y reconstrucción el derecho (y, por consiguiente, tornar mucho más complejo el problema de la prueba, respecto de lo que inicialmente he presentado).

Podría suceder que los hechos sujetos a prueba dentro del procedimiento administrativo no sean informados al administrado con suficiente claridad y precisión. La Ley de lo contencioso administrativo no contempla una etapa específica, dentro del procedimiento administrativo, en la que la Administración estuviera obligada a emitir una providencia en la que se delimite la plataforma fáctica que deba acreditarse. Por otra parte, cargar a la autoridad, en forma general, con este deber, podría resultar contraproducente para la eficacia que debe perseguirse en la actuación administrativa. No obstante, la falta de asistencia letrada con que muchas personas enfrentan un procedimiento administrativo que pudiera acarrear resultados desfavorables para su esfera jurídica, debería justificar, en muchos casos, la obligación de notificar previamente qué hechos resultan significativos dentro del procedimiento. Según la materia del procedimiento, es posible que existan esfuerzos por parte de las autoridades para precisar los hechos cuya existencia se discute: en un procedimiento administrativo sancionador o en uno disciplinario, por ejemplo, debería informarse con anticipación suficiente los hechos antijurídicos que se atribuyen al administrado, con el objeto de no colocarlo en indefensión.

En algunos casos, la escasa densidad de la regulación que rige la función administrativa (con esto, quiero decir, en palabras de Hart: la «textura abierta de las normas» (2), o sea, la ambigüedad y la vaguedad del lenguaje en que aparecen expresadas), obligará al órgano administrativo a realizar valoraciones para determinar que los hechos del caso concreto se encuadran en la calificación prevista en la norma. Expresiones como «retardo injustificado» (para el caso de los procedimientos disciplinarios), o razones de «oportunidad o conveniencia» (en los procedimientos en que se ejercen potestades, por ejemplo, de ordenación territorial), hacen de la prueba de los hechos en un procedimiento administrativo, una actividad, por lo demás, bastante compleja: no es lo mismo constatar la existencia de conceptos jurídicos esencialmente cerrados (como lo sería, la colocación de un rótulo publicitario) que de conceptos, más bien, indeterminados (como la conveniencia en el servicio que justificaría el traslado de lugar de trabajo de un servidor público). Lo anterior constituye una de las causas principales de discrecionalidad en materia administrativa. (3) (4) Todo ello daría lugar a problemas de calificación y de evaluación, en la terminología utilizada por McCormick (5)

Sobre estos aspectos me ocuparé posteriormente (véanse: apartados 1.2 y 1.5). Basta acá indicar que los órganos de la Administración deben contar con las capacidades técnicas suficientes para generar prueba que les permita constatar hechos de esta naturaleza. Lo anterior es así, porque la carga de la prueba recae sobre la propia autoridad administrativa. Paso a ocuparme de esto inmediatamente.

REFERENCIAS

1. MUÑOZ MACHADO, S. Tratado de derecho administrativo y derecho público general, Tomo XII. Madrid : Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, 2017. 978-84-340-2443-4.

2. HART, H. L. A. El concepto de derecho. Buenos Aires : Abeledo Perrot, 2009. 978-950-20-1998-7.

3. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo (poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos), En: Revista de Administración Pública., Madrid : Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Número 38, 1962.

4. MACCORMICK, N. Retórica y Estado de Derecho: una teoría del razonamiento jurídico. Lima : Palestra Editores, 2016. 978-612-4218-56-9.

5. FERNÁNDEZ, T. R. Discrecionalidad, arbitrariedad y control jurisdiccional. Lima : Palestra Editores, 2006. 31501010500640.